“十五五”前瞻 ¦ 解锁土地资源新动能 铸就县域经济新篇章

随着经济社会的快速发展，土地资源的需求日益增长，而可供利用的土地资源相对有限。在这一矛盾的促使下，建设用地的集约节约利用应势而生，成为土地利用的新趋势。通过对当前土地市场中先进土地集约节约利用模式及案例进行剖析，以期对其他地区在土地利用方面起到积极的引领及示范作用。以下为几种典型的建设用地集约节约利用的具体模式：

（1）增减挂钩模式

该模式核心在于通过土地资源的优化配置，实现城乡发展的良性互动，旨在通过土地整理、复垦和置换等手段，将农村闲置、低效利用的建设用地减少，同时增加城镇建设用地，实现土地资源的空间优化和集约利用。其模式要点如下：一是政策驱动与市场机制相结合，通过政府政策引导和市场机制作用，推动土地资源的合理流动和优化配置；二是土地整理与复垦相结合，对农村闲置、低效利用的土地进行整理复垦，恢复其农业生产和生态功能，同时腾出建设用地指标用于城镇建设；三是注重保障农民权益，在增减挂钩过程中，通过合理补偿和安置措施，确保农民生活水平不降低、长远生计有保障；四是促进城乡一体化，通过土地资源的优化配置，推动城乡产业协同发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享，促进城乡一体化进程。

典型案例：泸溪县达岚镇

规划实施过程：首先确定土地增减挂钩的目标和任务，包括拆除废弃房屋、复垦土地、建设新农村等；其次根据规划拆除老旧废弃房屋三十余栋；其后对土地进行复垦，通过高效平整土地、配套田间道路和基础设施等措施，复垦后的土地与其周边土地集中连片，形成了规模经营；同时引导鼓励农户搞好房前屋后绿化美化、发展特色种植业和休闲农业等措施，提高了村庄的整体形象和居民的生活质量。该模式通过拆除老旧废弃房屋、复垦土地等措施实现了土地资源的节约集约利用，提高了土地利用效率，改善了人居环境，促进了城乡统筹发展。

图2  达岚镇覃木阳村拆旧复垦

（2）旧村改造模式

该模式核心在于通过科学规划和合理布局，对旧村庄进行整治、提升和改造，改善农村居民的居住条件和生活环境，同时提高土地资源的利用效率，强调在保护乡村文化和生态环境的基础上，实现乡村的可持续发展。其模式要点如下：一是注重规划引领，通过编制科学的规划方案，明确旧村改造的目标、任务和措施，确保改造工作的有序进行；二是注重保护乡村文化和生态环境，在改造过程中，避免过度开发和破坏；三是强化公众参与，鼓励村民积极参与旧村改造工作，充分听取他们的意见和建议，确保改造工作符合村民的意愿和需求；四是促进产业发展，通过改造提升乡村产业结构和功能布局，推动乡村产业的发展和壮大，提高村民的收入水平和生活质量。

典型案例：田岗·知行村

改造内容：一是基础设施建设，通过“三清”（清理粪堆、垃圾堆和柴草堆）、“四改”（改水、改厕、改灶、改圈栏）、“四通”（通路、通电、通自来水、通宽带网）等措施，显著改善村民的生活条件；二是建筑风貌改造，采用与自然环境相协调的设计理念，建筑主体选用白色颗粒涂料，与稻田和村落自然融合，形成独特的乡村风貌。同时，对原村委会、卫生站、戏台等建筑进行改造，赋予新的功能和内涵；三是产业发展，通过挖掘乡村产业特色，培育田园大讲堂、田园市集等新兴产业，为村民提供更多的就业机会和收入来源。田岗村通过旧村改造模式实现了农村环境的显著改善和经济的可持续发展，并同时注重乡村文化的传承和发展，为其他地区的旧村改造提供了有益的借鉴。

图3  田岗·知行村鸟瞰

（3）集约用地模式

该模式核心在于通过提高土地的投入强度和产出效益，实现土地资源的高效利用，强调在有限的土地资源上，通过加大投入、提高技术和管理水平等措施，提高土地的产出率和综合效益。其模式要点如下：一是“高投入、高产出”，集约用地模式要求加大土地投入力度，包括资金、技术、劳动力等要素，以获取更高的产出效益；二是注重技术创新，通过引进和推广先进的土地利用技术和管理方法，提高土地的利用效率和质量；三是优化土地利用结构，根据区域发展需要和土地资源的实际情况，合理调整土地利用结构，实现土地资源的优化配置和高效利用；四是强化管理监督，通过建立健全土地利用管理制度和监督机制，确保土地资源的合理利用和可持续发展。

典型案例：重庆九龙坡嘉南线高架桥下建停车库

节约用地策略及实施：充分利用嘉南线高架桥下的空间，无需新增供地，停车库设计为4层，提供1018个停车位，一方面解决停车问题，另一方面采用“停车+道路（P+L）模式”，将停车楼与高架桥连为一体，并同时进行设计施工，既满足了车辆停放需求，又保障了道路的顺畅。嘉南线停车楼项目这种模式，适用于桥下空间综合开发利用，有助于解决车流量大的地区停车难问题，提升城市公共服务能力。

图4  嘉南线高架桥立体停车库

土地集约节约利用与县域高质量发展之间双向互促，一方面，土地集约节约为县域经济高质量发展提供了有力的用地保障；另一方面，县域经济高质量发展又反向推动了土地资源的进一步优化配置和高效利用。

（1）土地集约节约利用对县域高质量发展的促进作用

一是优化资源配置，土地集约节约利用有助于保障重点项目和民生工程的土地需求，推动县域经济结构调整和产业升级；二是保护生态环境，土地集约节约利用有助于减少对生态敏感区域的干扰和破坏，维护生物多样性，同时通过推广绿色建筑和低碳生活方式，可以减少污染物排放，改善生态环境质量，为县域经济高质量发展创造良好的生态条件；三是促进城乡融合发展，土地集约节约利用有助于推动城乡空间布局优化，促进城乡基础设施互联互通和公共服务均等化，有利于缩小城乡差距，实现城乡融合发展，提高县域整体发展水平；四是增强县域经济竞争力，土地集约节约利用有助于提高土地利用效率和产出效益，降低企业运营成本，增强县域经济的核心竞争力，同时良好的生态环境和社会环境也将成为吸引人才和投资的重要因素，进一步提升县域经济的综合竞争力。

（2）县域高质量发展对土地集约节约利用的推动作用

一是产业结构调整，随着县域经济结构的不断优化升级，新兴产业、高新技术产业和现代服务业等占比逐渐提高，这些产业对土地资源的依赖程度相对较低，有利于推动土地利用方式向集约节约方向发展；二是科技创新驱动，通过科技创新和技术进步，可以提高土地利用效率，实现土地资源的节约集约利用。例如智能建筑、绿色建筑等技术的应用，可以有效降低建筑物的能耗和占地需求；三是政策制度完善，随着县域高质量发展的深入推进，政府对于土地资源的宏观调控和政策引导作用不断加强。通过完善相关政策法规，可以进一步明确土地集约节约利用的目标和要求，为土地资源的合理利用提供有力保障；四是社会意识提升，在县域高质量发展的背景下，社会各界对于土地资源的珍视程度不断提高，公众对于土地集约节约利用的认识和理解不断加深，形成了全社会共同参与的良好氛围。

永秀智库以“奉献理论智慧、提供决策支持”为愿景，多年来承担了西部地区众多县域的园区建设、产业发展、城乡规划等项目，凭借丰富的实践经验和深厚的专业底蕴，为政府和企业提供了科学、合理的土地利用建议和决策支持，促进了土地资源的优化配置和高效利用。在即将到来的“十五五”时期，永秀智库将继续坚守使命，发挥智库优势，围绕土地集约节约利用及县域经济发展，提供更具前瞻性和创新性的决策支持，为推动县域经济高质量发展贡献更多智慧和力量。

（作者杨博睿：西安永秀智库城乡规划设计研究院规划师，曾深度参与市县镇村等多层级国土空间规划及相关专题编写）