​“十五五”前瞻 ¦ “平急两用”基础设施 城市发展动态防线

目前世界正面临动荡与变革，公共卫生危机、地缘政治紧张、极端气候灾害等问题，国内也存在台风、地震灾害频发等问题，现有的城市基础设施和防灾设施无法满足应急需求，我国亟须提升国家安全应急能力。在此背景下，习近平总书记提出要高度重视发展“第一要务”和安全“头等大事”，指出“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2023年12月，中央经济工作会议强调要持续有效防范化解重点领域风险，加快推进“平急两用”公共基础设施建设。“平急两用”公共基础设施建设作为提升国家应急管理能力和城市韧性的重要举措，有利于构建安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的城市空间治理体系，也是“十五五”规划统筹发展与安全的重点内容。

“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。

目前各超大特大城市将“平急两用”公共基础设施建设聚焦于旅游居住建筑、医疗应急服务点、城郊大仓基地三类公共建筑，并出台对应的设计指南，规范设计标准。同时，积极探索高速路服务区、保障类住房、停车楼、养老设施、市政基础设施等设施的“平急”转换，不断提高社会保障能力，增强城市韧性。在不断探索发展的过程中，“平急两用”基础设施建设出现了一些阻碍发展的关键问题，具体表现为以下几个方面：

（一）投资方式较单一

建设“平急两用”基础设施需要大量资金投入，其双重功能设计通常比单一功能基础设施更昂贵，政府和企业往往难以平衡长期投资与短期经济效益。目前资金来源主要是政策性银行、商业银行以及财政补助，较为单一的融资渠道限制项目的可持续性发展，影响项目融资的灵活性和稳定性，制约“平急两用”基础设施的全面推进和高效运作。为了加快“平急两用”基础设施建设，亟须探索更多元化的融资模式。

（二）管理体系待完善

“平急两用”基础设施涉及多个部门和领域的协调，需要政府、企业和社会组织的紧密合作。例如，交通、通讯、能源等领域需要统一规划和协调管理，确保各系统在紧急情况下能够高效协同工作。“平急两用”基础设施日常管理具有特殊性，需要专门的管理和运营机构负责，目前管理机构普遍不专业、人力资源不足，难以承担设施维护和应急响应责任。

（三）建设流程不规范

“平急两用”基础设施建设整体上缺乏统筹谋划、统一推进的工作模式，影响应急能力的协同发挥。具体来看，基础设施建设缺乏科学有效的项目建设清单制定标准，容易造成盲目建设、资源浪费的情况；缺乏规范的项目报批程序，会导致审批流程混乱、项目进展缓慢，审批流程不透明、标准不统一也会阻碍项目顺利推进和有效实施；缺乏统一的项目建设标准，会造成项目质量参差不齐，项目功能矛盾冲突，影响整体系统的安全性和稳定性。

（四）政策支持不到位

目前“平急两用”基础设施在实施建设过程中缺乏多方面的政策支持。在资金方面，缺乏相应财政激励机制，导致社会资本和私人企业积极性不高。在土地利用方面存在用地指标缺乏、用地报批难等问题，传统土地政策难以灵活应对“平急”功能转换。

（五）设施维护难度大

“平急两用”基础设施需要具备“平急”两套功能，需要定期维护和升级，以保持其功能的有效性和可靠性。这不仅需要持续的资金投入，还需要专业的技术团队进行支持。目前对设施后续运营维护的重视程度较低，维护智能化手段较弱。

（一）优化多元资金配置

一是协调政府与市场、成本与收益的关系，统筹用好中央预算内资金、地方财政资金渠道。二是加大金融机构信贷投资力度，采用“政策性银行+大型国有商业银行”模式发放更多低成本、长周期的信贷。三是推动市场化融资落地，鼓励金融公司发行融资产品，包括发行专项计划、中期票据、基础设施投资基金、社会影响债券等方式。四是调动民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护，发挥PPP模式在“平急两用”设施建设中的作用，实现公共资源的优化和公共服务的提升。

（二）建立统筹管理体系

一是建立跨部门、跨领域的协调机制，明确合作框架和工作机制，以及各方的责任和职能，确保“平急两用”设施建设的稳步推进。同时，建设“平急两用”信息共享平台，促进信息共享、资源整合和决策协调。二是提高运营机构管理能力，建立完善的应急预案和演练机制。制定详细的应急预案，明确应急情况下的操作流程和责任分工。定期进行应急演练，提高管理人员的应急响应能力。

（三）规范设施建设程序

一是拟定项目清单，加快拟定一批旅游居住、医疗应急服务、物流仓储、高速公路服务区等类型公共设施的项目清单。技术手段方面探索“多元数据分析+实地踏勘”摸底调查分析手段，充分运用地质灾害调查、手机信令数据、POI数据、卫星遥感数据等多元大数据，筛选储备一批“平急两用”公共基础设施项目。二是规范项目用地报批流程，项目选址阶段按需开展规划选址综合论证；规划许可管理阶段，将建设项目按“平时”“急时”不同情境下的设计用途和弹性兼容安排纳入规划许可管理内容和流程。三是建立通用设计标准，围绕“平疫”“平灾”“平战”等不同“平急”情形，制定适用于各类“平急两用”设施的基本设计标准，包括建筑结构、安全设备、通风与照明、紧急通道、供电和供水等方面，确保设施在平常运行和应急情景下的基本功能和安全性。

（四）加快完善落实政策

一是以超大特大城市为示范引领，各地方政府在奖补、税收、融资等方面提供财政与经济政策支持。重点对参与“平急两用”基础设施建设的企业提供税收减免和优惠政策，激励更多企业参与其中。二是充分落实《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》相关要求，统筹安排空间布局、存量资源资产、权益调整问题。在此基础上各地方政府从用地计划保障、供地支持、规划许可管理、应急状态下土地使用延伸开展相关土地政策探索创新，持续优化政策环境。

（五）加强设施运营维护

一是定期检查和维护设施。制定定期检查计划，确保设施运行状况良好，同时实施预防性维护策略，提前发现和处理潜在问题，防止故障发生。二是加强技术支持。加快投入资金和资源，提升“平急两用”基础设施技术水平和智能化，建立数据监控系统，实时监控设施运行状态，并按需进行系统和设备的升级，确保设施能适应不断变化的需求。

（一）北京市平谷区“平急两用”公共基础设施建设

主要经验做法：平谷区已编制《北京市平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区实施方案》，围绕“平急两用”基础设施建设，平谷区在顶层设计、应用场景等方面系统谋划、整体布局，确保落得下、行得通、见实效。具体来看，平谷区制定了《平谷区平急两用健康设施建设整体工作方案》《平谷区“平急两用”健康设施设计及实施指导意见（试行）》等标准，规范设施建设；谋划了五大应用场景，包括打造“平急两用”京平综合物流枢纽、新型乡村社区、乡村休闲综合体、乡村振兴金海湖核心区、承平高速金海湖服务区；创建了平谷区智慧化、网格化快速响应机制；突出公众参与，平谷区把“政府搭台、企业唱戏、村民受益”的模式贯穿整个过程，渗透到每个环节；平谷区创新了投融资、用地政策，增强政策协同效应。

（二）北京市“七彩家园”建设

“七彩家园”项目被认定为“保障性租赁住房”，“平时”可作为保障性住房，满足不同人群对住房多样化、多元化需求，缓解新市民、青年人住房困难；“急时”可迅速转换为应急场所，增强城市应对重大公共突发事件的能力。“七彩家园”包含8个组团和1个综合服务区，作为一个“分区、分类、独立、智能”的现代化园区，8个组团可实现集中、组合、单独多种搭配方式使用，其中5个组团用于长租，2个组团用于月租群体，1个预留朝阳区突发事件应急。

（三）台州市高标准立体停车楼

台州市平急结合医院（恩泽停车楼）工程，集医疗防治、物资储备、产能动员等多功能于一体。相较于普通停车楼，增加了模块化装配式建筑工程、安装工程（含水、电、暖通、弱电、医用气体、电梯等），并配套新增污水处理设备和医疗设备。疫情期间，按“三区两通道”划分，改造为大空间开放式布局的方舱医院，同时做到医务人员与患者通道分开、人流与物流分开、清洁物品与污染物品分开等。发生自然灾害及大型突发事件时，也可以改造为含急诊抢救区、手术室、ICU、病房的方舱医院，满足医疗流程及院感要求，具有快速、安全、经济等优势。

总体来看，“平急两用”公共基础设施还是一个较新的概念，处在“摸着石头过河”的起步阶段。只有明确优化管理路径，不断优化多元资金配置、建立统筹管理体系、规范设施建设标准、加快完善落实政策和加强设施运营维护，才能真正实现“打造宜居、韧性、智慧城市”的目标，发挥韧性城市的“弹簧”机能，为实现社会经济高质量发展和人民生活水平提升提供坚实保障。