“十五五”前瞻 ¦ 以县城为重要载体的城镇化建设路径

县城作为我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。党的二十大报告强调要坚持城乡融合发展，并提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。县域城镇化作为我国城镇化中后期转型提质发展阶段（图1）新的着力点，其现状发展存在哪些问题？县城作为联结城市与乡村的关键节点，在城乡融合发展背景下，其城镇化发展应采取何种路径？这些都是“十五五”经济社会高质量发展的攻坚期应重点关注的问题。

（一）产业基础不牢

县城市场规模的有限性导致其难以进行规模化、多样化生产，产业发展配套设施的不健全既推高了企业的生产成本，也阻碍了技术、资金等要素的流入，导致大部分县城产业发展程度较低。目前，大部分县城产业发展存在同质化严重、带动“三农”能力不强、科技含量不高等问题，产业结构和空间布局不合理，规模小、层次低、链条短等现象突出。部分县城产业发展片面追求规模扩张，不顾资源禀赋、市场需求等实际情况，盲目建设产业园区和投资产业项目，造成资源浪费。薄弱的产业基础导致县城对城镇化的支撑作用不足。

（二）公共产品供给质效不高

受制于财政实力不足、融资渠道偏窄，县城基础设施建设相对滞后，社会事业发展相对缓慢（图2）。大部分县城市政公用设施不完善，管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、信息化数字化建设滞后；公共服务供给总量不足、质量不高，医疗卫生体系不完善，医院和疾控中心防控救治能力不强，基础教育、养老托育、文化体育等公共服务难以满足人民群众需要。基础设施不完善与公共服务水平不高导致县城宜居性不高，不利于人口集聚。

（三）城镇建设特色不足

县域文化具有很强的乡土性和原赋性，是传承文化记忆的重要空间载体。但在城镇化快速推进阶段，大部分县城在城镇建设中缺乏科学态度和人文意识，盲目追求变大、变新、变洋，热衷于建设大广场、大水面，使城镇景观变得生硬、浅薄。在旧城改造中，缺乏文化保护意识，采取大拆大建的开发方式，使城镇原有的历史文化风貌、地方特色遭到破坏，开发建设相互模仿、甚至照搬照抄，千城一面现象日益严重。

立足现状问题，统筹考虑县城在城乡融合发展中的关键支撑作用，以县城为重要载体的城镇化建设应从产业发展、设施建设、公服提升、风貌塑造和城乡功能衔接等方面协同发力，提升县城产业承载能力和人口集聚能力，打造宜居宜业的幸福县城。

（一）发展特色优势产业，增强县城人口集聚力

立足自身发展基础和资源禀赋，引“龙头”聚“链主”，引导优势产业集聚发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业。坚持特色化、差异化发展，加强对县城产业的分类引导。大城市周边的县城，充分利用地理临近优势与大城市产业联动发展，积极融入产业链、延伸产业链，发展成为与临近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。专业功能县城重点推动产业专业化、集群式发展，加强产业平台建设、完善配套设施，力争在细分行业领域打造具有竞争力和知名度的县域品牌。其中，文化旅游资源丰富的县城，可发展旅游观光、文化体验、休闲康养、特色民宿等产业。农产品主产区的县城，一方面要充分挖掘当地特色农产品，推进特色农业产业园区建设和区域性农产品交易市场建设，着力增强农业生产科技化、集约化、标准化水平，打造特色农产品品牌。另一方面应当着力培育农产品加工业集群，延长农业产业链，推进三产融合，充分发挥“农头工尾”的带动作用。重点生态功能区的县城，在严格保护生态环境的前提下，积极探索生态产品价值实现机制，发展生态旅游、休闲康养、清洁能源等生态环境友好型产业。

（二）完善基础设施建设，夯实县城发展支撑力

完善的基础设施是支撑县城发展的基础保障。一是要完善提升县城与大城市及周边城镇的交通网络，着力强化综合性交通枢纽建设，构建高效便捷的综合交通体系，促进县城与大城市及周边城镇客运、物流的全面对接。二是完善县城产业基础设施，聚焦产业发展需求，不断完善产业园区、物流园区的道路、给排水、电力等市政基础设施和工业互联网、物联网等信息基础设施，以及住宿、商务、娱乐等配套设施建设，提升园区的产业、人才吸引力。三是围绕居民消费升级需求，完善提升县城消费基础设施，结合县城商业设施现状及规划人口布局，打造特色商业街区、地标性商业综合体等综合消费场所，并加强5G网络、千兆光网等数字消费基础设施在核心商圈的全覆盖。四是以为居民创造良好居住环境为目标，精准把握县城发展的短板弱项，坚持以人为本、软硬件并重，重点完善县城给排水设施、防洪排涝设施、防灾减灾设施建设，加快推动县城老化管网、老旧小区和数字化改造，提高县城综合承载能力。

（三）提高公共服务供给质效，提升县城宜居性

提供优质公共服务是提高居民生活品质的重大举措。一是完善提升基本公共服务，从居民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，集中财力、重点突破，不断提高基本公共服务的供给质效，尤其是对居民普遍重点关注的教育、医疗问题，加快实现服务供给从基本保障到优质均衡。二是加快推动基本公共服务均等化，推进基本公共服务按常住人口规模配置，让未退“三权”的城区农业转移人口均等的享受基本公共服务，提高农业转移人口的社会融入度。三是通过市场力量丰富非基本公共服务和生活服务供给，让非基本公共服务付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管，逐步实现幼有善育、学有优教、病有良医、老有颐养，明显缓解供需矛盾。同时，推进县城餐饮、住宿、家政、娱乐等生活服务业提质升级，为居民提供多样化、高品质的生活服务。

（四）提升公共空间品质，彰显县城风貌特色性

打造高品质城市公共空间是提升城市魅力的重要手段。一是采取“小切口、微改造、精提升”方式，对城区街头巷尾的零星地块实施人性化、品质化、智能化改造提升，营造安全开放、功能复合的特色空间，打造一批便民场所和地标景观，实现“变废为宝、各显其美”。二是加强对历史文化街区、历史地段、老街、历史建筑等历史要素及其人文环境、所依存的自然生态环境的整体保护，延续整体空间格局、历史风貌和空间尺度，延续城市历史文脉。三是以凸显城市特色为目标，采用城市设计手法，对影响城市风貌的构成要素进行整体的规划设计，塑造历史传承与时代创新交融的城市空间环境。

（五）推进城乡功能衔接互补，提升县城辐射带动力

充分发挥乡镇联城带村的纽带作用，优化县域镇村结构，构建“县城—重点镇—中心村”的多层级县域内城乡融合发展节点，形成功能衔接互补、梯次带动的发展格局。重点发展一批区位交通好、经济实力强、未来潜力大的重点镇，打造成为县域副中心，增强对周边乡村的辐射带动力和县域发展的支撑力。以把乡镇建成服务农民的区域中心为抓手，推进城乡基本公共服务一体化。鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，依托重点镇规划建设县域医疗卫生次中心，构建县域普惠、便捷可及的健康服务圈。积极发挥县城溢出效应，加强县域商贸物流设施建设，完善县乡村三级商贸物流配送体系，建设重点镇商贸流通节点和中心村物流服务点，发展连接城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络，畅通农产品上行和工业品下行渠道。